论我国民主政治进程中的政协民主监督职能

——写在人民政协创立60周年之际

赵雪岩

    今年是共和国成立60周年的重要时刻，中国在经历了改革开放前30年的波折以及后30年的快速发展后，正面临着社会全面转型的巨大压力。全球经济危机加大了中国经济发展难度，贫富差距的扩大增加了社会不安定因素，官员腐败问题的增多引发了民众的高度关注等诸多问题考验着我党的执政能力。面对新时期出现的新问题如何完善中国共产党的自设建设，不断提高党的执政能力，成为保证我国政局稳定、经济持续发展的关键所在。

    同样，今年也是与共和国一同成长、与中国共产党风雨同舟、同创辉煌的人民政协成立60周年的难忘时刻。中国人民政治协商会议（简称人民政协）是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果。身处新的时期，面对复杂的国内外环境，人民政协与共和国一样面临着新的挑战，更肩负着与中国共产党共创未来的历史重任。而政协自创立之际，特别是改革开放之后，历经了1989年、1994年的发展与完善，确立的“政治协商、民主监督、参政议政”的三大职能使得人民政协在中国的政治体制中确立了牢固而又坚实的基础，成为建设中国特色社会主义的重要组成部分。而在新时期、特别是网络舆论监督迅猛发展的今天，如何充分发挥人民政协三大职能中的“民主监督”职能在我国民主政治建设中特殊地位、独特优势及其无可替代的重要作用成为日益关注的话题。

    一、我国监督体系的构成与分类

    1、我国监督体系的构成

    列宁曾说：“监督是使社会主义社会政治正常地运转所必需的主要条件。”我国实行的是社会主义政治体制，在我国, 各种形式的监督本质上都属于人民的监督, 都是国家民主政治制度的重要组成部分，是通过对权力的制约实现民主，保证社会政治正常运转的重要手段。通常认为我国的监督体系主要由党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协的民主监督、舆论监督等多种形式组成。这些监督的形式从多角度、多层面共同构成了我国比较完备的社会主义监督体系。

    2、我国监督体系中的分类

    将我国的监督形式归纳起来还可分为几大类。邓小平曾按照监督的主体提出：“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督；第二，是群众的监督；第三，是民主党派和无党派人士的监督”。笔者认为，按照监督所采用的手段，可分为“权力监督”、 “舆论监督” 、“民主监督”三类（这里的“民主监督”指狭义的政协的民主监督—笔者注）监督形式，而相对于“权力监督”形式，“舆论监督”和“民主监督”属于公众监督权力的形式。

    所谓“权力监督”是指“以权力制约权力”的监督方式，具有极强的强制性，是一种“刚性制约”。这种监督方式历史悠久且被各国广泛使用，是监督体系中的核心内容、主体部分。十八世纪法国启蒙运动思想家孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。—从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”我国的监督体系中的党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等都属于这类监督。

    所谓“舆论监督”是指公众通过报纸、杂志、广播、电视、互联网等多种形式的载体广泛参与的一种监督形式。与 “权力制约权力” 相对而言的还有“公众监督权力”的监督形式，这种监督形式可以分为两种类型，即公众直接行使权力和间接行使权力，与此相对应的就是公众对公共权力进行监督的两种不同的方式，即直接监督和间接监督。舆论监督属于公众直接监督的形式，与“权力监督”相比这是一种比较“柔性”的监督形式。近年来随着我国开放程度的不断提高，公众参与国家政治、经济生活的意识日益高涨，这类监督方式在我国发展迅速，且不断成熟、完善。

    所谓“民主监督”是指我国社会主义政治体制中特有的人民政协的“民主监督”形式，是指社会上的个人通过包括中国共产党、各民主党派、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士在内的组成的人民政协组织, 就国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作等通过建议和批评方式所进行的监督。这是一种融党派监督、社会监督、群众监督于一体的广泛的政治监督职能，与“舆论监督”相比属于公众间接监督的形式，是三类监督形式中最为“柔性”的一种形式。笔者认为这种经过我国社会主义革命和建设长期检验而形成并发展起来的监督形式，不仅具有浓厚的中国特色，适应我国的基本国情，而且具有着其他监督形式所无可比拟的特点和优势，应该成为今后我国监督机制发展和完善的一个重点。

    通过上述对我国监督体系中的监督形式的分类可以看出，各类监督形式各有特点，互为补充，缺一不可。而笔者在本文中重点关注的是近年来不断高涨的网络舆论监督热潮中政协民主监督职能的发挥问题。

    二、我国网络舆论监督的兴起及其利与弊

    1、我国网络舆论监督的兴起

    伴随着我国经济的快速发展，从20 世纪90 年代起中国的网民数不断攀升， 据中国互联网络信息中心(CNNIC)最新发布的报告显示，截至2009年6月30日，中国网民总人数达到3.38亿人，互联网的普及率达25.5%，已经高于约24%的全球平均水平。而伴随着网民人数的增加，中国网民议政、政府回应的良性互动局面已经初步形成。从2005 年的“两会”期间新华网率先推出专题论坛“温总理记者招待会, 你想问什么”，得到了总理的关注，到2006 年“两会”期间人民网、新华网推出“两会”专题无线网站, 开辟“百姓建言”栏目，为手机用户发表“两会”感受、提出建议、参与网谈互动提供通道，主流媒体首次利用无线互联网对重大新闻事件进行实时报道，无线互联网技术第一次真正运用于新闻传播活动，再到2007年的“两会”第一次引入“手机短信提案”, 被认为是首次以无线互联网的方式, 让每个公民成为“名誉代表”和“名誉委员”的跨越式发展，特别是到2008年6月20日胡锦涛总书记来到人民网，与网友“零距离接触”，以及2009年2月28日温家宝总理的与网友在线交流，实现中国最高领导人首次次直接与网民对话。中国的这些变化，不仅显示了党和政府日益关注民意的积极态度，而且也极大地促进了中国公众通过网络关注本国的政治、经济发展，为政府献言献策的热情。而近年网民们对腐败官员的揭露，则体现了网络舆论监督正日益成为我国民主政治生活中的一支重要力量。以2008年为例，网民们从揭露原安徽阜阳市颍泉区“白宫书记”张治安陷害举报人、到痛批黑砖窑事件负有领导责任的原山西洪洞县广胜寺镇党委书记段春霞违规复出、再到曝光抽“天价烟”的南京江宁区原房产局长周久耕等事件，使得一批腐败官员受到严惩，从而使得这一年被称为“中国网络舆论监督标志性年份”。

    2、网络舆论监督的利与弊

    由上述事例不难看出，近年在我国，作为公众直接监督形式的“舆论监督”正越来越广泛地为政府和民众所关注、所使用，而其中的网络舆论监督的发展尤为引人注目。这是因为网络具有着许多明显的优势，如网络以其介入成本低、开放度高、信息量大、互动性强等特点，打破了传统媒体的时空界限，成为影响巨大、最具潜力的大众传播媒体；而网络的隐匿性、互动性，使许多普通民众找到了适合的表达诉求、发表意见的渠道，在互联网的环境下，普通民众可以直接在网上“短、平、快”地发表自己的看法，在虚拟世界里既无需考虑关系网的瓜葛，也不用担心遭到报复，可以大胆地表露自己的观点，互联网成为重要的民意表达阵地。

    可见，在网络时代中, 利用网络可以强化社会监督效力，可以对一切政府行为进行全程及远程监督，这是以往任何时代、任何监督形式都无法比拟的。此外，网上监督还可以扩展社会监督的对象和范围,加大社会监督的广度和深度,充分体现出社会监督的大众化、日常化和多元化特征。借助网络，政府部门可以准确了解大多数人的意愿和主张,可以准确判断社会监督的共同指向。社会监督的这一发展趋势不仅是网络技术发展的必然，同时也为建设民主政治提供了重要资源。

    然而，随着网络的快速发展，首先体现现代民主的网络民主受到诸多质疑，如网络民意和网络行为具有很强的局限性，盲目性、非理性和去道德化倾向明显, 具有“容易助长绝对自由主义和无政府主义等极端民主化倾向”，过多依赖即时的网络民主可能导致民众的非理性的“情绪性民主”左右政治,“可能导致‘多数人的暴力’和政客对选民的操纵”等问题。而作为网络民主的标志之一的网络舆论监督形式所显示出来的弊端也引起越来越多人的注意。如由于网民成分复杂，认识能力参差不齐，不可避免地产生许多新的社会问题。包括人肉搜索涉及的法律问题。回顾2008年的网络热门事件，大多都是通过“人肉搜索”出现在网络上的。由于相关法律、法规的不健全，“人肉搜索”可能演变成“网络暴力”，从而可能会侵犯当事人的名誉、隐私或其他权利；而一些“人肉搜索”背后的推动力所表现的逐利性或者某种目的性在一定程度上也影响了“人肉搜索”的社会意义，甚至把舆论引向歧路。此外，权威性不足也带来隐患。网络平台发布的信息常带有随意性、表面化、一般化，甚至虚假的问题。而网民们的行为也不都是理智冷静的，因此监督有时也是表面化、不真实的，如果不加分析，以假乱真，或者以表面的、一般的道听途说代替深入的了解和独立的思考，最终只能得到一时的痛快，甚至造成不必要的混乱。从被称作中国“人肉搜索”第一案的当事人王菲所受到的伤害，到“陕西洋县人大代表和公安局长勾结倒卖民女真相”导致的混乱无不显示了网络民主导致的问题，甚至网络舆论监督带来的伤害。

    由此可见，网络舆论监督是一把双刃剑，为中国的民主政治带来全新的气息的同时，也会不可避免地导致诸多的社会问题，而解决这一问题的方法，笔者认为除了规范网络环境、完善相关的法律、法规之外，在我国充分发挥政协的民主监督职能这一独具特色的监督机制也是一个重要的选择。

    三、政协的民主监督在我国民主政治中的重要作用

    1、政协的民主监督所具有的独特优势

    政协章程规定：中国人民政治协商会议（简称“政协”）是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，它是中国唯一所有合法政党参加的政治组织，由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成。各民主党派在组织上都是独立的，享有宪法规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。中国共产党与各民主党派合作的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。各民主党派不是在野党，也不是反对党，它们是参政党。民主党派参政的基本内容是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的规定执行。

    上述人民政协的特殊地位与性质决定了其民主监督职能的独特优势：

    一是公正性。政协的位置超脱，不受部门、单位、小团体等局部利益的影响，与被监督者之间没有直接的利害冲突，能够做到客观、公正；

    二是独立性。政协的民主监督是异体监督，往往能够避免党内监督、行政监督难以避免的局限性，具有相对独立的特点；

    三是组织性。政协的民主监督是以严密的组织体系为载体的, 具有从全国委员会到地方委员会的完善的组织体系。它的职能履行具有规范化、制度化的特点。

    四是广泛性。作为最广泛的统一战线组织，政协囊括了各党派、各阶层、各族各界代表人士，能够从不同的角度，不同的层面进行监督；

    五是权威性。政协组织人才荟萃，智力密集，政协委员中有专家、学者、经验丰富的领导干部，他们视野开阔，看问题透彻，从而具有一定的科学性和权威性。

    政协民主监督的独特优势可以弥补“权力监督”和“舆论监督”的不足，特别是对当今网络舆论监督所出现的问题不失为一种很好的解决途径。

    2、政协的民主监督弥补其他监督形式的不足

    首先，可以弥补“权力监督”的不足。作为我国政党机制运作唯一的系统的组织形式, 人民政协是协调政党关系、发挥政党作用、完善政党制度的重要载体，因其所处位置的超脱与地位的相对独立，决定了其监督职能在执行过程中的客观、公正，可以避免“权力监督”常出现的局限性。

    其次，可以弥补“舆论监督”的不足。虽然人民政协本质上是一种社会组织，但因其在建国初期曾代行人大的职权, 在长期的发展过程中又形成了严密的组织体系,其组织形式和监督形式都留有国家机关性质的痕迹。也因如此，政协的监督方式也表现了某些国家监督的特点。如政协委员可以列席人大会议、参加有关国家重大问题的讨论政协可以就国家某些重大决策提出意见,作出决议, 提请有关部门注意。政协可以像人大一样组织视察，还可以对政府提出询问, 并有权要求得到答复等。因此，虽然其监督结果同样不具有法律约束力，但它又比其它社会组织和公民个人的纯粹非国家性监督具有更强的权威性，这就能够弥补公众直接监督—舆论监督所处相对弱势地位的不足。

   再次，可以弥补“网络舆论监督”的不足。由于政协吸纳了各党派、各阶层、各族各界代表人士，政协委员中更有专家、学者、经验丰富的领导干部，他们不但视野开阔，看问题透彻，而且具有一定的科学性和权威性，能够从不同的角度、不同的层面进行监督。这相对于网民们的层次不齐、容易冲动、权威性不足等特点具有明显的优势。

最后，可以成为政府与民众之间的桥梁。政协独特的地位决定了它上可以直接接触党政机关，对其提出意见和批评，并能够要求给予及时的答复，下可以及时倾听民众的呼声，将民众的各种批评、意见顺畅而又快捷反馈给党政决策机关，使民众的各种建议更好地反映给决策机关，从而推动经济和社会的发展，

    总之，人民政协这种组织载体的存在及其法定职能的履行，在一定意义上说把各阶层的民众和执政党、政府连接起来了，将分散的利益诉求通过政协这一组织载体集中起来，承担了利益聚合的功能。也就是说，人民政协将民众自发的、非制度化的政治参与转化为有组织、制度化的政治参与，有利于社会稳定。而政协民主监督职能可以使人民政协针对执政党和社会面临的问题，通过相应的法治化轨道上的批评和建议，遏制或减少“街头政治”的发生，从而有助于整个社会保持良性、稳定的发展。因此，积极、充分地发挥政协民主监督作用将会有利于我国民主政治的进一步完善和发展，对于建立中国特色的民主政治体制具有重要的意义。