加强和创新社会管理中发挥统一战线优势作用机制研究

罗元文　刘振学

(2013年度沈阳市统战理论研究优秀成果三等奖)

　　加强和创新社会管理是当前一项重大战略任务。中国共产党第十八次全国代表大会的报告中明确提出要加强社会建设的目标，并将加强和创新社会管理作为实现这一目标的重要手段。统一战线作为中国共产党执政兴国的重要法宝，在抗日战争、解放战争、新中国成立、改革开放中都发挥了重要的作用。面对新时期加强和创新社会管理的战略任务，统一战线仍然可以发挥其独特优势，让社会管理更加有效，社会更加稳定、和谐。

　　一、基本概念与现状

　　（一）统一战线的概念

　　统一战线是一个外来语，（united front）,曾被译为联合战线、联合阵线等等，统一战线有广义和狭义之分。

　　1、广义的统一战线

　　广义的统一战线是任何阶级、阶层、政党、民族、国家等社会政治、经济力量，在一定历史时期，以一定的条件，为共同利益、目标而成立的联盟。[①]

　　广义的统一战线有外在表现形式和内在表现形式之分。其中基本外在形式包括：①阶级联盟，如工农联盟、工人阶级与民族资产阶级的联盟、大地主与大资产阶级的联盟等；②政党联盟，如1889年在巴黎建立“第二国际”、非洲民主联盟、新民主主义革命时期中国共产党与中国国民党建立的两次国共合作等；③民族联盟，如抗日民族统一战线等；④国家联盟，如联合国、世界贸易组织（WTO）、欧洲联盟等。

　　广义的统一战线的基本内在形式包括：①政治联盟，如在抗日战争时期，中国共产党提出并在一些地方建立的三三制政府等；②经济联盟，如世界贸易组织、国币货币基金组织、世界银行、中华全国工商联等；③文化联盟等，如全国作家协会、中国社会科学家联盟等。[②]

　　2、狭义的统一战线

狭义的统一战线专指以马克思主义为指导思想和理论基础的无产阶级政党为解放全人类这一最终目标，团结和争取各社会阶级、阶层、群体、团体、政党、集团，在国际上团结和争取各被压迫民族、被压迫国家及人民为共同利益而奋斗形成的联盟。[③]本研究后文所提到的统一战线是指狭义的统一战线。在中国，由中国共产党领导的统一战线在不同时期发挥了不同的作用，是中国共产党领导革命和建设的重要法宝。中国共产党领导的统一战线成员包括15个方面的人士：各民主党派成员，无党派人士，党外知识分子，少数民族人士，宗教界人士，非公有制经济人士，私营企业和外资企业的管理技术人员，中介组织从业人员，自由职业人员，原工商业者，起义和投诚的原国民党军政人员及眷属，香港同胞、澳门同胞，台湾同胞、去台湾人员留在大陆的亲属，出国和归国留学人员，海外侨胞和归侨侨眷等。[④]

　　（二）社会管理的概念

　　社会管理是指政府及其他社会主体对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业等各个方面进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，以解决社会问题，提高社会公共福利，推动个人发展和社会系统和谐有效运行。社会管理的主体不仅仅局限于单一的国家或者政府，而且还包括非政府部门。社会管理的内容包括对社会生活的不同领域、社会结构的组成部分、社会制度的各个要素、社会事业的各个方面和社会观念的形成进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理的手段包括法律手段、道德手段等多种手段的综合运用，社会工作、社会服务与社会监督、社会控制并行。[⑤]

　　加强社会管理就是使社会管理更强和更加有效。创新社会管理则是指围绕实现社会管理新目标、新任务，运用现有的各种资源和力量，以先进的、有效的社会管理理念、方法、手段、体制、机制等，对陈旧、落后、不合时宜的管理模式、方式、方法进行改造、改进、改革，构建适应形势发展变化的社会管理框架、机制和制度的行为及过程。创新社会管理就是将社会管理从政府的职能中剥离出来，通过综合化的改革，使得社会获得自治管理的空间，让社会按照自己的日常规范进行自我管理，从而使得社会管理成为政府和社会共同的目标和任务，提高社会管理的有效程度，同时降低国家的运行成本和管理代价。创新社会管理包括更新社会管理理念、完善社会管理体制、创新社会管理方法等内容。[⑥]

　　（三）统一战线服务社会管理中的现状

　　从统一战线和社会管理的概念可以看出，二者目标和任务上具有一致性，因此，统一战线在自身工作的过程中，不知不觉中就达到了社会管理的目的，在社会管理中发挥了作用，在一定程度上维护了社会稳定，推动了社会发展，甚至在特殊时期和特殊地域内发挥了特别重要的作用。然而，由于二者的关系缺乏制度性的规定，统一战线在加强和创新社会管理中发挥优势作用的载体和途径多为零散的和短期的各种活动，尚未形成完善的统一战线服务社会管理的有效机制，因此，统一战线在加强和创新社会管理中的作用并不具备长期性和可持续性，优势尚未完全发挥，有待进一步探索和努力。

　　二、社会管理面临的主要问题

　　当前，我国正处在社会转型加速期和全面建成小康社会的关键时期，各种社会矛盾交织复杂，对社会管理提出了新的挑战。当前社会管理面临的难点和热点问题主要有以下几个方面。

　　（一）流动人口规模大、问题复杂

　　改革开放以来，随着工业化、城镇化进程的加快和农业生产率的提高，特别是近些年多地风风火火的“造城运动”，大量农村剩余劳动力主动或被动地从农村来到城市，产生了大量的流动人口。以沈阳市为例，2010年第六次人口普查时共有流动人口135.0万人，占总人口的16.65%。大规模的流动人口在给城市经济社会发展做出重要贡献的同时，他们却游离在城市社会保障和社会福利体系之外，不能完全融入城市生活，甚至基本的权益也得不到保障，成为新时期社会管理的难点。

　　（二）民间信仰缺乏正确引导

众所周知，中国是一个以汉族为主的多民族国家，而汉族又是世界上唯一一个没有宗教信仰的大民族。在我国，民间信仰种类繁多复杂，再加上部分群众闲暇空虚且缺少科学文化知识，导致一些不法分子和组织利用民间信仰蛊惑群众，轻者助长封建迷信，重者严重影响社会稳定，以达到反社会的目的，如上世纪末出现的邪教法轮功，以及由此引发的一系列事件和问题等。

　　（三）民族关系有待进一步改善

我国是一个多民族的国家，民族问题关系到社会主义和谐社会的建设，关系到国家的前途和命运，是社会管理长期以来一直面对，并将在未来长期面对的主要问题。新中国成立以来，经过多方面的共同努力，总体上民族间关系融洽，各族人民能够做到和平相处，但由于文化差异、宗教信仰和语言不通等原因，各族人民之间的摩擦时有发生，如2012年发生的切糕事件等。更为严重的是，一些境内外反动势力利用民族间的摩擦，蓄意发动分裂祖国的犯罪活动，给边疆地区稳定和国家统一带来了严重的威胁，如新疆和西藏地区时常发生的暴乱事件等。

　　（四）贫富差距进一步扩大

世界银行的一份报告指出，20世纪80年代初，我国基尼系数为0.275,2010年已达到0.438。全世界还没有一个国家在短短的30年内收入差距变化如此之大。数据表明，20世纪90年代以来，基尼系数仍在以每年0.1个百分点的速度提高，并且有进一步扩大的可能。[⑦]此外，城乡间、地区间，乃至同一地区或同一城市（农村）内收入差距也比较大。贫富差距过大容易形成以不同收入水平为基础的社会群体，并形成群体之间的对抗和冲突，给社会稳定带来严重的威胁。目前我国的基尼系数已经超过了0.4的警戒线，一些仇富的社会心理逐渐显现，两极分化的社会结构逐步形成，给社会管理带来严重挑战。

　　（五）人口安全问题日益突出

　　人口安全是国家安全的重要组成部分，属于非传统安全领域的概念，是指一个国家的综合国力和国家安全不因人口问题而受损害，能够避免或化解人口方面可能出现的局部性或全局性危机，包括系统内部的人口规模安全、人口质量安全和人口结构安全，以及人口与其他系统之间的安全，如人口与社会、经济、资源、环境系统的安全等。我国的人口安全问题突出表现为：①生育水平过低，2010年第六次全国人口普查显示，我国的总和生育率仅为1.2，即使考虑出生漏报因素，总和生育率也不会超过1.5，属于超低生育水平，人口自身可持续发展面临严重威胁；②人口老龄化形势日趋严峻，2010年60岁及以上老年人口占总人口的比重达到13.26%，并在未来几十年内达到非常高的水平，给社会带来沉重的负担；③劳动年龄人口即将达到峰值水平，并将在不远的将来开始下降，进而带来劳动力供给水平的下降；④人口与资源、环境的关系日趋紧张，这主要是由于资源不能有效利用、环境保护意识差和监督机制不完善所致。

　　（六）食品安全问题威胁国人的健康

近年来，中国的食品安全问题逐渐升级，从苏丹红事件到三聚氰胺事件，再到地沟油事件，越来越多的国人对食品没有安全感，食品安全成为百姓关注的热点，食品安全问题逐渐成为一个严峻的社会问题，威胁国人的健康。

　　三、统一战线在加强和创新社会管理中的优势

　　（一）广泛的联系

　　中国共产党领导的统一战线成员包括15个方面的人士，可以看出，统一战线联系非常广泛，几乎涵盖了各个领域、各个阶层、各行各业、各个群体，有广泛的群众基础，代表性、包容性非常强，从而具有广泛的影响力，能够及时广泛地搜集民意，反映社会各领域、各阶层、各行业的需求和动态，为协调各方面关系、化解社会矛盾提供基础。这既符合社会多元化的发展趋势，也符合创新社会管理中管理主体多元化的要求。

　　（二）非对抗的方法

　　统一战线的形成本身就是各个领域、各个阶层、各行各业、各个群体协商、沟通的结果，具有明显的非对抗性。在工作方法上，统一战线延续了这一有效的传统，抛弃强制命令和直接对抗，通过沟通、协商、民主来解决矛盾和问题，求同存异，体谅包容，为不同领域、不同阶层、不同行业、不同群体提供了利益诉求、反馈、沟通、协商的平台，形成了独特的沟通诉求渠道，能够在共同的政治基础上，维护人民群众的整体利益、根本利益和长远利益。这种非对抗性的工作方法，有利于和平、友好地解决社会问题、化解社会矛盾，符合加强和创新社会管理中管理方式民主化的要求。

　　（三）丰富的人才资源

　　统一战线成员中拥有丰富的人才资源，他们分布于社会的各个领域、各个阶层、各行各业、各个群体，如各民主党派成员、党外知识分子、无党派人士、港澳台同胞等。他们可以从不同角度为加强和创新社会管理提供管理理念、管理体制、管理方法等方面的建议，并在社会管理实践中利用各自的特长优势发挥独特作用。

　　四、统一战线优势与加强和创新社会管理的结合点和工作切入点

　　（一）结合点

　　统一战线和社会管理在目标、本质和任务上都具有一致性，统一战线又具有一些独特的优势，因此，统一战线优势与加强和创新社会管理的结合点显而易见。

　　1、工作对象

　　社会管理的对象是包括中共党员在内的全体社会公民，而统一战线的工作对象是中共党外的代表人士和群众。可以说，统一战线工作是中国共产党特殊的群众工作，是面向特殊群众的社会管理，统一战线和社会管理的对象在很大范围内是一致的，工作对象可以作为统一战线优势与加强和创新社会管理的结合点之一。

　　2、工作方法

　　加强和创新社会管理在工作方法上体现在以科学的理论为基础，以实践为根本，以基层为依托，以先进的科学技术为支撑。而统一战线工作采用沟通、协商、民主等非对抗性的工作方法。二者在基本理念上是一致的，都是以群众为基础，以服务为宗旨，以维护社会稳定、促进社会和谐为目标。因此统一战线的工作方法可以与加强和创新社会管理的工作方法有机地结合起来，成为现阶段社会管理的有效手段。

　　（二）工作切入点

　　充分发挥统一战线的优势，加强和创新社会管理，首当其冲的就是要实现管理主体的多元化，更新社会管理理念，并将工作重心转移到以基层。

　　1、实现社会管理主体多元化

　　管理主体多元化是加强和创新社会管理的基本要求，而统一战线拥有广泛的成员，分布在不同领域、不同阶层、不同行业、不同群体中，将统一战线成员充实到社会管理的主体中，丰富社会管理的主体，实现政府主导、社会广泛参与的社会管理新格局。

　　2、更新社会管理理念

　　加强和创新社会管理，首先要以正确的社会管理理念为指导，将统一战线的沟通、协调、民主等非对抗性的工作方法所蕴藏的理念应用到社会管理中，将更有利于转变陈旧的社会管理理念，实现以服务为中心、以治理为核心、具有公共精神的管理理念，打造服务型政府，

　　3、以基层为工作重心

充分发挥统一战线广泛联系的优势，将社会管理的重心转移到基层，特别是要直接倾听群众的心声，了解最基层群众的生活和生存状态，并以广大人民群众的整体利益、根本利益和长远利益作为社会管理的出发点和落脚点，从根本上解决社会问题、化解社会矛盾。

　　五、发挥统一战线在加强和创新社会管理中优势作用的建议

　　（一）工作机制

　　从社会管理解决社会问题、化解社会矛盾步骤的角度，充分发挥统一战线优势的工作机制应由利益诉求表达机制、沟通协调、民主协商机制和有效的监督机制共同构成。

　　1、利益诉求表达机制

　　诉求表达是社会各阶层维护和捍卫自身利益的本能反应，利益诉求表达机制的缺失或不畅是社会矛盾产生的催化剂，良好的利益诉求表达机制是社会良性运行的基础。充分利用统一战线联系广泛的优势，在多党合作和政治协商制度的基础上，充分利用各级统战部门，建立以统一战线成员为主要代表的各个领域、各个阶层、各行各业、各个群体的利益表达机制，使社会管理主体了解人民群众的基本利益诉求，为社会管理奠定基础。如在解决流动人口问题、民间信仰问题、贫富差距问题的过程中，首先要通过与广大人民群众的直接接触，了解他们的处境、问题根源、基本需求和他们对解决问题的想法和建议。

　　山西省长治县委统战部于2012年底建立了“统战代表人士接待日”，组织统战成员中的人大代表、政协委员以及民主党派参政议政骨干，在固定日期轮流到乡(镇)政府以及行政村的办公场所，接待群众来访，及时了解并向有关部门反映群众最关心、最直接、最现实的利益问题。[⑧]尽管这一形式并没有主动直接深入广大人民群众内部，了解民意，但毕竟还是建立了利益诉求表达机制，其努力的方向是值得肯定的。可以借鉴此模式，在此基础上继续走下去，建成更好的利益诉求表达机制。

　　2、沟通协调、民主协商机制

　　利益诉求表达的目的是满足群众的需求，而在多大程度上满足需求，以及如何满足需求需要涉事各方的沟通协调、民主协商。因此必须充分发挥统一战线独特的非对抗性的工作方法，建立有效的沟通协调、民主协商机制，以实现在平衡各方利益的前提下提出解决社会问题、化解社会矛盾的有效政策和制度。例如，在解决民族关系问题时，要使各民族代表之间实现有效的沟通和协调，在解决人口安全问题时，要使持有各种意见的专家、广大人民群众、立法机关、政府相关部门之间实现有效的民主协商，在求同存异的基本原则下，达成各方都能接受的解决问题的方案，并形成新的政策和制度。

　　浙江省台州市委统战部在临海市杜桥镇试点“新居民圆桌议事”机制，即在物色新居民联谊会会员的基础上，将外来流动党员、引进人才和外来经商群体中能力出众、具有一定威信的新居民联谊会理事候选人作为“新临海人议事员”，通过召开专题议事会、民主恳谈会等，广泛汇集意见建议，配合综治、公安等部门合力管理涉及外来人口的各类民生和稳定问题，半年来，已有27名外来优秀人士受聘为议事员，组织58次矛盾纠纷调处，收集建设性意见35件。[⑨]这种“新居民圆桌议事”机制本质上就是沟通协调、民主协商机制，其做法值得肯定，特别值得肯定的是他们把外来人员也纳入到机制中来，建议其他地区借鉴并建立类似的机制。

　　3、有效的监督机制

　　解决社会问题、化解社会矛盾的政策和制度形成后，必须对方案的执行进行有效的监督，确保各方利益，特别是人民群众利益的得到应有的满足。因此必须充分发挥广大统一战线成员在各自岗位的优势，建立有效的监督机制，必要时赋予统一战线成员和各利益方代表广泛的知情权，对政策和制度的落实进行最有效监督，使社会管理更加有效。如在解决食品安全问题的过程中，要赋予政府相关部门、统一战线成员、相关社会组织、广大人民群众广泛的知情权，对食品生产、流通、销售等环节实行广泛有效监督。

　　（二）载体途径

　　近年来，各地统战工作在社会管理中发挥优势作用的载体和途径主要以开展各种形式的活动为主，然而，为了实现统战工作长期发挥作用，又不能仅仅以活动为载体和途径，必须抓住和采取具有可持续性的载体和途径，从根本上解决社会问题，化解社会矛盾。

　　1、社区服务

　　社区是与百姓直接接触的最基层单位，充分利用社区服务来了解百姓的生活和生存状况，能及时发现和反应问题，同时社区又是许多惠民和民生政策的直接执行单位。因此，以社区服务为载体，发挥社区级基层统战工作和统战成员的作用，服务社会管理，可以达到事半功倍的效果。这里需要特别指出的是，这里所说的社区既包括城镇的社区，也包括农村的行政村，因为在农村与百姓直接接触的最基层单位和政策的直接执行单位就是行政村。城市的社会管理固然重要，农村的社会管理也不容忽视。

　　2、教育事业

　　充分利用统一战线的联系广泛和人才资源优势，发展教育事业，从两个角度加强和创新社会管理。

　　（1）提高全民素质。中国许多社会问题和矛盾的根源都与国民素质不高有关。如民间信仰问题在很大程度上就是因为百姓缺乏基本的科学文化知识，才容易被煽动和利用。再如，民族关系问题在很大程度上也与部分少数民族群众科学文化素质低有一定的关系。因此，大力发展教育事业，提高教育发展水平，并以此来提高全民素质，是从长远的角度，从跟本上解决社会问题、化解社会矛盾，实现成功社会管理的有效途径之一。

　　（2）推进教育公平。目前，中国的教育资源和水平在城乡间、地区间、群体间和阶层间存在严重不平衡现象，这是产生诸多问题的根源之一。如教育不公导致少年儿童的智力水平和知识水平具有很大的差异，进而导致升学、就业和一系列福利差异，甚至导致生活方式和行为方式的差异，这些差异使得同龄人分裂成不同的阶层，相互看不惯对方的生活方式和行为方式，为社会冲突和矛盾埋下隐患。如民族关系问题、流动人口市民化问题等，都与教育不公平有直接的关系。因此，推进教育在城乡间、地区间、群体间和阶层间的公平，也是从长远角度，从跟本上解决社会问题、化解社会矛盾，实现成功社会管理的有效途径之一。

　　3、收入分配制度改革

　　收入分配改革是缩小贫富差距、促进社会公平的最基本要求。从“革命工作只有分工不同，没有高低贵贱之分”的理念出发，不但在再次分配中体现公平，在初次分配中就要体现公平，真正实现按劳分配，肯定中低收入者的劳动价值，提高他们的收入，并适当降低高收入者的收入，特别是要取缔非法收入。在收入分配制度改革过程中，特别是在取缔非法收入的过程中，要充分发挥统一战线成员的作用，反馈基层心声，加强以统战成员为代表的广泛监督，推进社会公平。

　　（三）方式方法

　　1、加强立法

　　要长期稳定发挥统一战线优势，加强和创新社会管理，就要将这些工作机制和载体途径通过立法的形式固定下来，形成制度。因此，必须加强立法，组织人大代表和政府相关部门对能够长期发挥作用的工作机制和载体途径进行深入调研，并立法，保障统一战线在法律制度的框架下充分发挥作用，服务社会管理。

　　2、建言献策

　　加强和创新社会管理就需要广泛征集民意，充分实现民主，只有这样，才能使社会管理更加有效，避免脱离实际。因此，必须充分发挥统一战线人才资源优势和我国独有的政治协商制度，对社会管理面临的问题建言献策，为决策提供充分的论证，发挥参谋助手作用，使社会管理更具民主性和合理性。

　　3、充分调动统一战线成员的积极性

　　要发挥统一战线在加强和创新社会管理中的优势，就一定要充分调动统一战线成员的积极性。因此，必须提高统一战线成员的政治参与地位，充分体现他们的价值，并建立良好的人才选拔机制和人才流动机制，使统一战线成员能够产生归属感，从根本上调动统一战线成员参与社会管理的积极性。

参考文献：

[1]林尚立. 统一战线与中国发展. 上海：复旦大学出版社. 2011

[2]徐顽强. 社会管理创新：管理与实践[M]. 北京：科学出版社. 2012

[3]连玉明. 中国社会管理创新报告No.1社会管理科学化与制度创新[R]. 北京：社会科学文献出版社. 2012

[4]罗振建 林华山. 统一战线在社会管理创新中的地位和作用研究[J]. 重庆社会主义学院学报. 2013（1）：16-21

[5]刘定平 申覃. 论社会管理创新中统一战线作用的发挥[J]. 湖南商学院学报. 2012（12）：54-58

[6]杨国民. 统一战线服务社会管理的思考与实践[J]. 黑龙江省社会主义学院学报. 2012（9）：22-25

[7]张艳娥. 统一战线：构建中国特色社会管理体系的独特机制[J]. 辽宁省社会主义学院学报. 2011（4）：5-9

[8]中国统一战线理论研究会新的社会阶层人士统战工作理论江苏研究基地课题组. 社会管理创新与统一战线[J]. 江苏省社会主义学院学报. 2012（4）：31-36

执笔人：罗元文、刘振学

[①] 吴友松. 广义统一战线的发展和意义. 福建统战理论学刊[J]. 1998（1）：1-5

[②] 何建红 文国伟. 论统一战线实现形式的多样性. 重庆社会主义学院学报[J]. 2013（3）：20-23

[③] 吴友松. 广义统一战线的发展和意义. 福建统战理论学刊[J]. 1998（1）：1-5

[④] 中共中央统一战线工作部http://www.zytzb.cn

[⑤] 徐顽强. 社会管理创新：管理与实践[M]. 北京：科学出版社. 2012：27

[⑥] 徐顽强. 社会管理创新：管理与实践[M]. 北京：科学出版社. 2012：:27

[⑦] 连玉明. 中国社会管理创新报告No.1社会管理科学化与制度创新[R]. 北京：社会科学文献出版社. 2012:16

[⑧] 中共中央统一战线工作部http://www.zytzb.cn

[⑨] 中共中央统一战线工作部http://www.zytzb.cn